一、前言
2025年7月23日，国家发展改革委副主任王昌林在国新办发布会[1]上正式宣布：海南自由贸易港全岛封关将于2025年12月18日正式启动。
从2020年6月1日《海南自由贸易港建设总体方案》正式发布，到2025年12月18日全岛封关运作启动，海南自由贸易港（以下简称“海南自贸港”）建设走过了五年多的探索发展历程。这五年间，海南从政策试点探索逐步向制度化实施转变，从分散的优惠政策向系统性政策体系演进，标志着中国自贸港建设从1.0试验阶段正式迈入2.0全面实施阶段。
二、新政核心内容实现突破
2025年7月23日国新办发布会后，财政部、商务部、海关总署、国家税务总局等部门正式发布了系列重磅文件：《关于海南自由贸易港货物进出“一线”、“二线”及在岛内流通税收政策的通知》（财关税[2025]12号，以下简称“12号文”）、《关于海南自由贸易港进口征税商品目录的通知》（财关税[2025]13号，以下简称“13号文”）、海关总署《关于发布中华人民共和国海关对海南自由贸易港监管办法的公告》（海关总署公告2025年第159号）、海关总署《关于发布中华人民共和国海关对海南自由贸易港加工增值免关税货物税收征管暂行办法的公告》（海关总署公告2025年第158号）、《海南自由贸易港禁止、限制进出口货物、物品清单》(商务部公告2025年第43号)等。新政明确制定了货物进出“一线”、“二线”及在岛内流通的税收政策及海关监管要求、加工增值免关税政策、海南自由贸易港进口征税商品目录以及禁限进出口货物物品清单等，拟于全岛封关运作之日起施行。
1. 一线放开、二线管住、岛内自由
“一线放开、二线管住、岛内自由”的全新管理体制体现了海南自贸港作为特殊经济功能区的定位：
“一线”是指海南自由贸易港与中华人民共和国关境外其他国家和地区之间的边界。在“一线”管理上，实现了真正意义上的“放开”，除国家规定禁止进口以及国家法律、行政法规明确规定不予免税或保税的货物外，绝大部分商品可以自由进入海南自贸港，享受零关税待遇。 “二线”是指海南自由贸易港与中华人民共和国关境内的其他地区之间的边界。在“二线”管理上，按照跨境贸易原则进行管理，确保国家税收政策的统一性和海关监管的有效性。2. 零关税政策再度扩围
新政策实现了从清单制管理向目录制管理的根本性转变。封关前，海南自贸港实行“一负三正”零关税政策清单制度，即对企业进口自用设备零关税负面清单管理，并且对进口运营用的交通工具，对进口用于生产自用或者两头在外模式进行生产加工活动所消耗的原辅料，以及岛内居民消费的进境商品，三个正面清单之内的全部免税。
封关后将改为实施进口征税商品目录制度，仅对目录内商品征收进口税收，目录外商品均享受零关税待遇。这一制度变化使零关税商品范围大幅扩大，零关税商品税目比例将提升至74%[2]。
3. 享惠主体范围的全面扩大
目前，进口“零关税”政策仅允许在海南自由贸易港登记注册的独立法人企业、事业单位作为享惠主体。根据12号文，全岛封关运作之后，享惠主体扩大为“在海南自由贸易港登记注册并具有独立法人资格的企业，以及自由贸易港内符合条件的事业单位及民办非企业单位”，基本覆盖全岛有实际进口需求的各类企事业单位和民办非企业单位等，享惠主体范围明显扩大。
为确保享惠主体政策精准落地，海南省人民政府于2025年7月25日发布了《海南自由贸易港“零关税”进口货物享惠主体认定管理办法（试行）》，建立了完善的认定管理体系，对于享惠主体认定原则、认定部门、认定条件、认定流程、监督管理等问题予以详细规定。
4. 加工增值免关税政策创新与海南自产货物认定
根据《海南自由贸易港建设总体方案》，对鼓励类产业企业生产的不含进口料件或者含进口料件在海南自由贸易港加工增值超过30%(含)的货物，经“二线”进入内地免征进口关税，照章征收进口环节增值税、消费税。据此，加工增值税收政策在海南自贸港的试点实施。
封关后，根据12号文第三条内容，“对海南自由贸易港内鼓励类产业企业生产的含进口料件在海南自由贸易港加工增值超过30%（含）的货物，经'二线'进入内地免征进口关税，照章征收进口环节增值税和消费税。相关征管办法及加工增值公式由海关总署另行制定”，上述加工增值税收政策适用范围将从试点区域扩展到海南自贸港全域。
根据《中华人民共和国海关对海南自由贸易港加工增值免关税货物税收征管暂行办法》，“经认定的海南自由贸易港自产货物价值可从境内采购料件价格中扣除”。海南省人民政府于2025年7月25日印发了《海南自由贸易港加工增值免关税政策项下海南自产货物认定管理暂行办法》（琼府办[2025]34号），建立了海南自产货物认定管理的完整制度体系，明确“经认定的海南自产货物价格可以从境内采购料件价格中扣除，纳入增值成分”，同时规定海南自产货物认定申请审核通过“单一窗口”平台全程线上办理，实行《经认定的海南自产货物企业（货物）名录》动态管理，并建立电子台账与海关备案相结合的全流程管理机制。
三、我们的观察
对于海南自贸港封关，2025年7月23日前后各部委密集出台了封关相关系列文件，形成相互配合的政策制度体系，体现多重政策增优惠，精准监管促便利的特征。
1. 货物“零关税”政策享惠灵活度提升
除如前文所述，“零关税”政策享惠范围升级、商品覆盖范围扩大外，“零关税”货物及其加工制成品不再局限于企业自用，可以在符合条件的享惠主体间自由流通，且可免于补缴进口关税、进口环节增值税和消费税，享惠升级与流通便利兼具，“零关税”政策红利进一步释放。
享惠主体在“一线”进口及岛内流通环节，可自主选择是否缴纳或补缴关税、进口环节增值税和消费税。对于完成缴纳或补缴全部进口税收的货物，将按国内流通规定管理。该政策赋予了企业自主选择的空间与充分的灵活性，企业可结合自身产销经营安排、商业模式特点及交易对手是否为享惠主体等因素，灵活选择税收缴纳时点与方式，便于优化业务安排与提升资源配置效率。
2. 加工增值内销免关税政策优惠升级
封关后企业享惠门槛更低。取消对享惠企业鼓励类产业主营业务收入占企业收入总额60%以上的限制，对企业的享惠资格条件进一步放宽，实质上扩宽享惠主体范围，便于更多符合鼓励类产业导向的企业纳入优惠政策覆盖范围。
同时，加工增值累计范围进一步拓展。从封关前产品出厂增值30%扩大到产品销往内地时增值30%，允许岛内符合条件的不同企业参与的加工环节所产生的增值部分进行累计核算，同时岛内自产货物价值可从境内采购料件价格中扣除。该政策升级使优惠范围从单一生产环节延伸至产业上下游链条，鼓励企业在海南自贸港拓展延伸产业链条、深化产业协同合作。
3. 贸易禁限管理自由度提高
《海南自由贸易港禁止、限制进出口货物、物品清单》出台，首次以清单的形式全面、系统地列明了国家现行禁止、限制进出口货物、物品范围，清单外的货物、物品可经“一线”自由进出海南自贸港，提升货物贸易管理的透明度，有利于市场主体对“一线”进出口货物禁限管理形成稳定预期。
封关后货物贸易开放度提升。在安全、可控等前提下，结合海南自贸港发展需要，对现行部分限制进口货物的管理措施予以针对性放宽限制，如对60个商品编码的旧机电产品取消了进口许可证管理；在现行自贸试验区、综合保税区相关政策基础上，允许38个商品编码的产品在海南自贸港开展保税维修等。
4. 以高效、精准、便利为核心的监管模式
以享惠主体为单元实施监管。海关对“零关税”货物以享惠主体为单元实施电子账册管理，运用信息化、智能化手段，对“零关税”货物进出转存和耗用情况实施监管，并根据需要开展稽查、核查。同时，海关对海南自贸港内放宽贸易管理措施货物及其加工制成品设电子账册进行监管。
以重点货物为监管核心。海关对经“二线”进入内地的“零关税”货物及其加工制成品、享受加工增值免关税政策的保税货物、自境外进入海南自贸港时放宽贸易管理措施货物及其加工制成品等货物实施重点监管，并依托海关智慧监管体系和海关智慧监管平台，实施智慧且高效的监管。
四、政策全景：海南自贸港优惠及开放政策体系
海南自贸港经过五年来的建设与发展，已经形成了覆盖企业所得税、个人所得税、进出口税收、离岛免税等多个税种的综合性税收优惠政策体系。自贸港政策体系不仅优惠力度大，而且覆盖面广，为各类市场主体在海南发展提供了强有力的税收激励以及支持政策。
1. 企业所得税优惠政策
15%企业所得税优惠
目前海南自贸港企业所得税优惠政策的核心是对鼓励类产业企业实行15%的优惠税率。根据《关于海南自由贸易港企业所得税优惠政策的通知》（财税[2020]31号）以及《关于延续实施海南自由贸易港企业所得税优惠政策的通知》（财税[2025]3号），至2027年12月31日前，注册在海南自由贸易港并实质性运营的鼓励类产业企业，减按15%征收企业所得税。
鼓励类产业的认定依据三个目录：《产业结构调整指导目录》中的鼓励类产业、《鼓励外商投资产业目录》中的相关产业，以及《海南自由贸易港鼓励类产业目录》。2024年3月，国家发改委等部门发布了《海南自由贸易港鼓励类产业目录（2024年本）》，在2020年本的基础上新增33条鼓励投资条目，进一步扩大了享受优惠政策的企业范围。
其中，实质性运营是享受15%企业所得税优惠的首要条件。企业必须在海南自贸港注册，且主要经营活动必须在海南进行。具体要求包括：在生产经营方面，需满足业务实体标准即主要经营场所位于海南，或满足管理控制标准即核心决策机构设在海南且包括生产经营、财务和人事等关键决策权；在人员配置方面，需满足常驻人员配置要求即企业一个纳税年度内至少需有3名至30名从业人员在自贸港均居住累计满183天，同时还需符合从业人数认定标准，以此确保企业在海南有真实的经营实体和业务活动。
资产一次性扣除政策
2027年12月31日前海南自贸港企业新购置（含自建、自行开发）固定资产或无形资产，单位价值不超过500万元（含）的，允许一次性计入当期成本费用在计算应纳税所得额时扣除，不再分年度计算折旧和摊销；新购置（含自建、自行开发）固定资产或无形资产，单位价值超过500万元的，可以缩短折旧、摊销年限或采取加速折旧、摊销的方法。
新增境外直接投资所得免税
对在海南自由贸易港设立的旅游业、现代服务业、高新技术产业企业新增符合条件的境外直接投资所得免征企业所得税。
2. 个人所得税优惠政策
根据现行财税[2025]4号文，至2027年12月31日前，对在海南自由贸易港工作的高端人才和紧缺人才，其个人所得税实际税负超过15%的部分，予以免征。这一政策实质上将符合条件人才的个人所得税税负上限锁定在15%，相比内地最高45%的税率形成了明显优势。
享受上述优惠政策的所得范围包括：来源于海南自由贸易港的综合所得（包括工资薪金、劳务报酬、稿酬、特许权使用费四项所得）、经营所得以及经海南省认定的人才补贴性所得。需要注意的是，人才身份认定需要按照海南省相关部门的认定标准执行，且所得必须来源于海南自贸港范围内。
3. 离岛免税政策持续优化
海南离岛免税政策自2011年实施以来，经过多次调整优化，已成为海南旅游业发展的重要推动力。当前政策的主要内容包括：离岛旅客每年每人免税购物额度为10万元，不限购买次数；免税商品种类达到45类。对单价超过5万元（含）的免税品可选择“担保即提”提货方式，对单价不超过2万元（不含）且在规定范围内的免税品可选择“即购即提”提货方式。
4. 外汇及金融开放政策，打造国际金融服务高地
海南自贸港在金融开放方面先行先试，构建了以跨境资金自由便利流动为核心的金融开放政策体系。
海南自由贸易港多功能自由贸易账户（简称“EF账户”），于2024年5月6日正式上线运行，实现了本外币一体化账户设计，遵循“一线放开、二线管住、同名账户有限渗透”的管理原则。EF账户的核心优势包括：跨境资金自由划转，与境外账户间可自由汇划；本外币一体化管理，无需频繁换汇操作；同名账户渗透机制，允许EF账户与企业境内普通账户在额度内自由划转，大幅提升资金使用效率。[3] 跨国公司本外币一体化资金池[4]，允许跨国公司境内成员企业间错币种借贷用于经常项目跨境支付业务，降低企业资金融资成本；简化备案流程及涉外收付款相关材料审核，提升企业跨境收支便利化水平；允许跨国公司根据宏观审慎原则自行决定外债和境外放款的归集比例，便利企业跨境资金运营管理；支持跨国公司主办企业通过国内资金主账户代境外成员企业办理其与境内成员企业或境外主体之间的集中收付，进一步提高资金使用效率。 资本项目对外开放先行先试，根据《海南自由贸易港跨境资产管理试点业务实施细则》[5]，自2025年8月21日起，将支持境外投资者投资海南自贸港内金融机构发行的理财产品、证券基金期货经营机构私募资产管理产品、公开募集证券投资基金、保险资产管理产品，初期试点总规模上限为100亿元。5. 财政补贴支持政策体系
除上述税收以及外汇政策外，海南省还通过财政补贴等多种支持政策强化企业发展。以支持企业科技创新为例，海南省科学技术厅、海南省财政厅等7部门印发《进一步强化企业科技创新主体地位改革若干措施》[6]，从财政补助、融资担保、政府投资基金等方面提供全方位支持。
科技创新券政策大幅升级
科技创新券使用额度从每年50万元大幅提高至200万元。企业可使用科技创新券购买科技服务、委托研发、技术成果转化等服务，有效降低企业创新成本，激发创新活力。
“琼科贷”风险补偿机制优化
完善“琼科贷”风险补偿机制，将单笔贷款上限从1,000万元提高至3,000万元。引入政府性融资担保体系和贷款贴息，为科技企业提供更大规模的融资支持，帮助解决企业发展资金瓶颈。
此外，海南省财政设立100亿元的自贸港建设投资基金[7]和10亿元的创新投资基金[8]，覆盖企业发展各个阶段，形成完整的资金支持链条。基金重点支持战略性新兴产业、高新技术产业发展，为企业提供长期稳定的资本支持。
五、未来展望：税制改革的深化路径
根据《海南自由贸易港建设总体方案》，海南自贸港税制改革将按照“分步骤、分阶段”原则持续深化，2035年前将实现更加开放的税收政策体系。
1. 企业所得税制度的普惠化转型
2035年前，企业所得税优惠政策将实现重大扩围。享受15%企业所得税优惠税率的范围将从目前的鼓励类产业企业扩大至除负面清单行业外在海南自贸港实质性运营的所有企业。这一政策调整将使海南自贸港从当前的产业导向型税收优惠转向区域普惠型税收优惠，预计将覆盖绝大多数在海南自贸港注册并实质性运营的企业。
2. 个人所得税制度的全面重构
2035年前，海南自贸港将建立独立的个人所得税制度。对在海南自贸港一个纳税年度内累计居住满183天的个人，其取得的来源于海南自贸港范围内的综合所得和经营所得，按照3%、10%、15%三档超额累进税率征收个人所得税。
与现行政策相比，《海南自由贸易港建设总体方案》所述的个人所得税制度改革适用范围将更广泛，将覆盖所有符合居住条件的个人，且制度设计更直接，采用简化的三档税率结构，而非通过年度汇算清缴退税的方式实现税负减免。
横向比较来看，目前国内特殊区域的个人所得税优惠政策主要采用“实际税负超过15%部分予以免征”、“港人港税或澳人澳税”或“按税负差额给予补贴”的模式，适用对象多为境外高端人才、紧缺人才或港澳台居民等特定群体，且普遍设有明确的政策到期时间。海南自贸港未来的个人所得税制度在适用主体的普惠性、税制结构的简明性以及政策框架的系统性方面都体现出更强的制度竞争力，预计将为吸引各类人才和推动自贸港建设提供更加有力的税制支撑。
3. 销售税制度的探索建立
《总体方案》明确提出，2035年前将研究推进在海南自贸港建立与国际接轨的税收制度，包括研究设立销售税等新税种。
财政部副部长廖岷7月23日在国新办发布会上表示，“销售税主要涉及增值税、消费税、车辆购置税、城市维护建设税，以及教育费附加等多项税费的合并，涉及面比较广，情况也更复杂一些，既要考虑当前情况，也要考虑长远政策安排。我们将按照稳妥有序、分步推进的原则，推动简化税制研究工作，并根据海南自由贸易港建设发展情况适时进行测试实施。”
我们期待海南自贸港的销售税改革将与零关税政策形成政策协同效应。随着零关税商品范围的持续扩大，通过在消费环节适度征收销售税，既能够保障地方财政收入的稳定性，又能够与进口环节的大幅减税政策形成有效平衡，体现自贸港开放与规范并重的政策导向。
4. 税制协调与征管体系完善
封关运作后，海南自贸港将建立与“一线放开、二线管住”相适应的税收征管体系。重点包括：完善跨境税收协调机制，避免双重征税和税收遗漏；建立适应零关税政策的进出口税收管理制度；优化税收征管信息系统，实现与内地税务系统的有效衔接；加强税收风险防控，确保税收政策精准实施。
六、专业护航，助力企业高效合规落地海南
随着海南自贸港全岛封关运作的正式启动，“一线放开、二线管住、岛内自由”的管理体制和零关税大幅扩围等政策红利，将为各类企业在海南投资发展提供强有力的政策支撑。我们的专业团队深度参与海南自贸港政策研究，致力于协助企业充分把握政策机遇。欢迎有意在海南自贸港投资发展的企业就政策适用、落地实施、合规管理等方面与安永团队沟通，携手共享自贸港发展红利。
目前而言，我们建议企业考虑以下几点措施，充分把握海南自贸港的政策优势：
1. 海南落地规划
根据企业行业、业务特点和发展规划，评估在海南设立、投资的优势，在合规的同时应享尽享相关优惠政策。 按照现行政策，评估企业业务享受15%企业所得税优惠政策以及其他优惠政策的可行性，并测算相关财务影响。 帮助企业建立符合实质性运营要求的配置方案。 结合个人所得税优惠政策，为企业核心管理人员和技术人员评估在海南工作的税负优势，制定人才引进和激励方案。 分析进口业务适用零关税政策的范围和条件，测算封关后进口成本的节约效果。2. 税收合规管理
建立适应海南自贸港政策的税务申报和管理制度，合规适用各项税收优惠政策。 建立完善的税务档案管理制度，分类保存政策享受资格认定、税收优惠申报、海关监管等相关资料。 制定税务风险评估和内控审查机制，定期开展合规性自查，及时发现和纠正潜在的税务风险。3. 国际贸易与合规管理
基于供应链规划与业务场景需求，从跨境贸易与进出口角度协助评估海南自贸港各项优惠便利政策的适用性； 结合海南自贸港政策，综合效率与成本因素分析业务落地海南可行性以及潜在优化方案，规划设计贸易业务模式与链路； 在跨境贸易合规、关务风险排查与处置以及海南自贸港政策规范适用方面提供专业咨询指导与辅助； 协助搭建符合海南自贸港政策制度要求的关务合规体系与管理制度，强化合规风险防控能力。4. 人员培训与能力建设
对财务、税务、业务等相关岗位人员开展相关政策培训，提升政策理解和执行能力。 建立针对不同岗位的操作手册和工作指引，协助各项政策要求在日常工作中得到有效落实。 定期组织政策更新培训和经验交流，保持团队对最新政策动态的敏感度和专业水平。七、结语
2025年12月18日，海南自贸港全岛封关运作将正式启动，标志着中国自贸港建设从1.0试验阶段迈入2.0全面实施阶段。从“一线放开、二线管住、岛内自由”的管理体制，到零关税政策的大幅扩围，再到所得税优惠等系统性政策安排，海南自贸港有望成为中国开放层次最高、优惠政策最集中、功能体系最完备的特殊经济功能区。
面对这一历史性发展机遇，企业需要在政策理解、合规管理、风险防控等方面做好充分准备。安永将继续发挥专业优势，助力企业在合规基础上充分享受政策红利，共同谱写海南自贸港高质量发展的新篇章。
本文作者：
沈瑛华
大中华区税收政策主管合伙人
安永（中国）企业咨询有限公司
Shirley.SYH.Shen@cn.ey.com
路遥
间接税国际贸易合伙人
安永（中国）企业咨询有限公司
Yao.Lu@cn.ey.com
注：
[1] 中华人民共和国中央人民政府，https://www.gov.cn/zhengce/202507/content_7033541.htm
[2] 海南省人民政府，https://www.hainan.gov.cn/hainan/5309/202507/927b27cafe5345bc9a3606ddf91baa23.shtml?ddtab=true
[3] 海南自由贸易港，https://www.hnftp.gov.cn/ztzl/dhszc/202405/t20240509_3659934.html
[4] 国家外汇管理局海南省分局，https://www.safe.gov.cn/hainan/2025/0123/2127.html
[5] 中国证券监督管理委员会海南省分局，http://www.csrc.gov.cn/hainan/c104739/c7572249/content.shtml
[6] 海南省科学技术厅，https://dost.hainan.gov.cn/xxgk/xxgkzl/xxgkml/202412/t20241225_3792828.html
[7] 海南省人民政府，https://www.hainan.gov.cn/hainan/xwttt/202502/fa07ab64eba741aeb4ae5956f6891261.shtml
[8] 海南自由贸易港，https://www.hnftp.gov.cn/xwzx/ywsd/202407/t20240708_3694126.html
本文是为提供一般信息的用途所撰写，并非旨在成为可依赖的会计、税务、法律或其他专业意见。请向您的顾问获取具体意见。
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